中國(guó)經(jīng)濟(jì)換擋減速已經(jīng)不爭(zhēng)的事實(shí)。在此情勢(shì)下，城鎮(zhèn)化被賦予了增長(zhǎng)新支點(diǎn)的重任。地方政府紛紛對(duì)城鎮(zhèn)化大做文章。據(jù)報(bào)道，福建、江西、云南、貴州等地均出臺(tái)了城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，高調(diào)發(fā)布城鎮(zhèn)化目標(biāo)。更有四川省瀘州市等地在城市占地面積和人口規(guī)模上設(shè)定量化目標(biāo)。

　　對(duì)這種政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前最重要的是解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。對(duì)地方政府的“造城”運(yùn)動(dòng)，中央政府應(yīng)進(jìn)行規(guī)范。

　　城鎮(zhèn)化首先要解決人的問(wèn)題

　　記者：當(dāng)前，城鎮(zhèn)化被提到了一個(gè)新的高度，但是部分地方政府借城鎮(zhèn)化的由頭開(kāi)展“造城”運(yùn)動(dòng)，甚至借此加快拆遷征地的步伐。對(duì)這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，應(yīng)如何看待？

　　王小魯：其實(shí)，城鎮(zhèn)化更多的是一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、隨著產(chǎn)業(yè)和資本向一些城市聚集和擴(kuò)展，產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移，并在城市就業(yè)和居住，由此產(chǎn)生對(duì)居住和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施的需求。城鎮(zhèn)化是伴隨著這個(gè)過(guò)程而進(jìn)行的。沒(méi)有這個(gè)基礎(chǔ)，憑空造城，往往失誤。

　　城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為人口的轉(zhuǎn)移。而人口的轉(zhuǎn)移實(shí)際上是市場(chǎng)導(dǎo)向的，正是因?yàn)槌鞘械氖杖胨奖绒r(nóng)村高，而且有新的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)村人口才很自然地轉(zhuǎn)向城市就業(yè)。什么地方能提供就業(yè)機(jī)會(huì)，什么地方的收入水平高，人口就向什么地方轉(zhuǎn)移，這主要是由市場(chǎng)決定的。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，需要房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，也需要政府做好城市規(guī)劃。但是，如果把城鎮(zhèn)化僅僅理解成造城運(yùn)動(dòng)，理解成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化，這就在某種程度上本末倒置了。

　　城市化是必然趨勢(shì)，也將是未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁動(dòng)力。但城市化有自己的發(fā)展規(guī)律，需要具備客觀條件。如果所有的城市都不考慮自身?xiàng)l件和市場(chǎng)需求，而一味圈地、投資、造城，那必然造成大量的空城、鬼城，在全國(guó)范圍造成巨大的投資浪費(fèi)、土地資源浪費(fèi)和其他自然資源的浪費(fèi)，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，是十分危險(xiǎn)的。

　　當(dāng)前最突出的問(wèn)題是，由于老的城鄉(xiāng)戶籍制度沒(méi)有改革，針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障和公共服務(wù)制度都不完善，以及城鎮(zhèn)的居住成本太高，導(dǎo)致大量的農(nóng)民工無(wú)法在城市安家落戶，不能轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民。這是由一系列的制度障礙造成的。農(nóng)民工在城市里打工若干年，多數(shù)人享受不到城鎮(zhèn)社會(huì)保障和公共服務(wù)，只能成為流動(dòng)人口，最后大部分還是要被迫返回原居住地。這對(duì)城鎮(zhèn)化是一個(gè)嚴(yán)重的阻礙，實(shí)際上也導(dǎo)致了“劉易斯拐點(diǎn)”提前到來(lái)，人為造成了勞動(dòng)力短缺。同時(shí)也導(dǎo)致了分配不公平和社會(huì)不穩(wěn)定，也是造成內(nèi)需不足的原因之一。因此，當(dāng)前最迫切的是解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，讓他們能夠在城市里安家落戶，逐步取得城市戶籍，并且得到相應(yīng)的社會(huì)保障。這樣，他們才能轉(zhuǎn)變成真正的城市居民，城鎮(zhèn)化才能順利地繼續(xù)推進(jìn)。

　　改革戶籍制度，開(kāi)放土地市場(chǎng)

　　記者：地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的這種誤解，是對(duì)城鎮(zhèn)化本質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，還是地方政府有別的考量？

　　王小魯：我覺(jué)得既有認(rèn)識(shí)上的原因，也有利益導(dǎo)向的原因。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，征地、造城、大量投資，是他們特別熱衷的事情。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征了地再賣(mài)出去，就可以獲得大筆的收入；大量投資也可以給地方政府帶來(lái)各種各樣的好處。而且在制度不完善的情況下，握有權(quán)力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機(jī)會(huì)，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪?？梢?jiàn)，地方政府的“造城”運(yùn)動(dòng)是受各種各樣的利益驅(qū)動(dòng)的。這使很多地方政府不惜大量借債，投資造城。而現(xiàn)行金融體制也使他們常?？梢赃@樣做，而不用擔(dān)心能否還債的問(wèn)題。

　　如果全國(guó)都熱衷于“造城”而不解決人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，不僅會(huì)帶來(lái)投資失控、城市布局失衡和資源配置劣化，還會(huì)帶來(lái)非常大的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，有些城市的占地面積迅速擴(kuò)大，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，但是房?jī)r(jià)居高不下，大部分居民買(mǎi)不起房子，尤其是農(nóng)民工?，F(xiàn)在沒(méi)有城市戶籍的人口至少占城鎮(zhèn)常住人口的三分之一以上。城市在擴(kuò)大，但他們的居住條件很差，在城市里住不下來(lái)，不能安家落戶，也享受不到城市居民應(yīng)有的福利和保障。這些問(wèn)題才是地方政府首先需要解決的問(wèn)題。

　　記者：如何才能使得地方政府按照城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求去推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而不是摻雜地方政府自身的利益？

　　王小魯：目前這種狀況是一系列體制問(wèn)題導(dǎo)致的。例如，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了農(nóng)民工的市民化。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府的常規(guī)財(cái)政預(yù)算不能滿足公共服務(wù)和發(fā)展的需要，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又不是按照地方的常規(guī)需要分配的，迫使地方政府過(guò)度依賴賣(mài)地收入。再如現(xiàn)有的征地和土地出讓等制度，對(duì)地方政府形成了不良的利益導(dǎo)向，使地方政府忽視公共服務(wù)，把主要精力都放在征地、開(kāi)發(fā)和投資等活動(dòng)上。盡管中央政府一再要求控制房?jī)r(jià)，但房?jī)r(jià)在很大程度上是地價(jià)推高的，而且地價(jià)越高，地方政府得利越大。由于牽涉到實(shí)際利益，這些號(hào)召往往對(duì)地方政府作用不大。

　　因此，關(guān)鍵是推進(jìn)這些方面的制度改革，包括改革戶籍制度，改革財(cái)稅體制，調(diào)整中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，以及改革現(xiàn)行的土地出讓制度，逐步開(kāi)放土地市場(chǎng)。按照憲法，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有。既然是農(nóng)民的土地，那么在符合國(guó)土資源規(guī)劃的條件下，在需要把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途時(shí)，農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)利作為交易的一方出讓土地，而不必由政府先征地，再拍賣(mài)，由政府賺取差價(jià)。為此，應(yīng)該改革土地出讓制度，開(kāi)放土地市場(chǎng)。在有條件的地方應(yīng)該建設(shè)規(guī)范的土地交易市場(chǎng)，政府可以統(tǒng)籌設(shè)計(jì)征收土地增值稅，但同時(shí)各地政府有責(zé)任監(jiān)督土地交易，保障農(nóng)民的利益不受侵害，特別要保證土地交易在失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)有充分保障的前提下進(jìn)行，徹底杜絕強(qiáng)征強(qiáng)拆、剝奪農(nóng)民。

　　規(guī)范政府職能，約束政府行為

　　記者：這些改革都不是短時(shí)間內(nèi)能夠完成的，遠(yuǎn)水解不了近渴。有哪些措施是當(dāng)前就可以采取的？

　　王小魯：推進(jìn)體制改革需要有一個(gè)過(guò)程。當(dāng)前作為第一步，首先要理順各級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)官員的政績(jī)考核只看GDP，不看公共服務(wù)做得怎么樣，這是長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有解決的問(wèn)題，也是政府職能難以轉(zhuǎn)變的重要原因。中央政府應(yīng)該對(duì)地方政府的行為進(jìn)行約束，提出要求和規(guī)范，明確地方政府的首要目標(biāo)和任務(wù)是什么。政府第一位的職責(zé)是提供公共服務(wù)，而不是干預(yù)市場(chǎng)和取代市場(chǎng)，去完成那些本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)完成的任務(wù)。

　　現(xiàn)在中央政府已經(jīng)提出來(lái)，要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，合理布局，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，首先不是征地、投資、蓋房子。對(duì)農(nóng)民工的市民化，應(yīng)當(dāng)作為政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，中央政府應(yīng)對(duì)地方政府提出明確要求，而不是等著地方政府自己主動(dòng)去做。相比之下，征地是地方政府都愿意去做的，因?yàn)槟苜嶅X(qián)，而解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題反而需要花錢(qián)，在沒(méi)有外力推動(dòng)的情況下很多地方政府在主觀上不愿意去做。因此需要中央政府進(jìn)行推動(dòng)。

　　對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)需要建立規(guī)范，要有要求，并進(jìn)行考核。如果沒(méi)有規(guī)范，那么很多地方政府就只追求做大GDP，或者掙錢(qián)、擴(kuò)大政府收入。而掙來(lái)的錢(qián)花在什么地方，花多少，現(xiàn)在也沒(méi)有規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。政府的錢(qián)是用來(lái)搞“三公消費(fèi)”，蓋豪華的政府大樓，還是用來(lái)為社會(huì)公眾解決迫切需要解決的問(wèn)題？比如農(nóng)民工的市民化，比如改善社會(huì)保障和公共醫(yī)療、教育、保障性住房等等。如果是投資，是解決了關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問(wèn)題，還是搞了沒(méi)有實(shí)際效果的形象工程、政績(jī)工程？現(xiàn)在迫切需要建立關(guān)于政府職責(zé)和政府收入支出的一套規(guī)范、一套標(biāo)準(zhǔn)，把各級(jí)政府的行為約束在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。而且要讓老百姓知道，讓老百姓來(lái)評(píng)價(jià)，哪一級(jí)、哪一個(gè)政府在這些方面做得怎么樣。有了公眾監(jiān)督，事情才能做好。