4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市長職責(zé)，重構(gòu)城市金融，改革行政層級。

　　重新界定市長的職責(zé)

　　4.37 城市政府的主要職責(zé)是為居民提供良好的公共服務(wù)，并適當(dāng)投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施以補(bǔ)償民間投資的不足。如前面第3節(jié)中所述，中國的市長目前更多地扮演了類似于公司CEO的角色，同時面臨來自上級的控制和激勵。市長們所面對的績效考核標(biāo)準(zhǔn)同城市公共服務(wù)的質(zhì)量和供給沒有多大關(guān)系。目前，一些標(biāo)準(zhǔn)可能主要針對全國性的問題，如農(nóng)地征用、城市密度等。然而，這些標(biāo)準(zhǔn)往往因?yàn)闆]有相關(guān)的懲罰措施而常常被忽略了，而不像工業(yè)增長績效那樣成為對市長進(jìn)行評級的依據(jù)。

　　4.38 執(zhí)行和設(shè)計績效標(biāo)準(zhǔn)是一個許多國家都面臨的難題。現(xiàn)代社會的一個關(guān)注點(diǎn)就是如何為城市管理者提供一套激勵結(jié)構(gòu)使他們按自己的意志達(dá)到合理的績效標(biāo)準(zhǔn)。許多國家是依靠不同的制度安排來激勵市長服務(wù)好市民的。

　　4.39 在不能推行激進(jìn)的制度改革的情況下，政府應(yīng)該有創(chuàng)造性地設(shè)計對地方政府官員的激勵結(jié)構(gòu)。目前政府官員們已經(jīng)有工業(yè)增長、土地征用、投資等方面的績效標(biāo)準(zhǔn)，完全可以增加能否為市民有效及時地提供服務(wù)這樣的新標(biāo)準(zhǔn)。例如，提出一個城市所有城市年輕人(包括移民者的孩子)的入學(xué)率和畢業(yè)率的標(biāo)準(zhǔn)，從行政考核角度看，把它作為一個重要的考核指標(biāo)并不難。應(yīng)該更多關(guān)注如何為城市管理者制定出可以測量的定量標(biāo)準(zhǔn)，如是否提供了城市公共服務(wù)和改善了居民的生活質(zhì)量。同時，實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)就應(yīng)該給予獎勵。

　　4.40 除了重新定義績效標(biāo)準(zhǔn)外，有效的激勵結(jié)構(gòu)應(yīng)該代替現(xiàn)有的命令控制模式，使城市官員和投資商能夠制定更好的決策來改善城市生活，特別是土地市場的運(yùn)營和市場公共財政。

　　重構(gòu)城市融資渠道

　　4.41 重構(gòu)城市融資渠道需要會計改革、資本市場改革和引進(jìn)新的稅收工具。

　　4.42 透明的會計制度。改進(jìn)城市融資的第一步就是建立透明的會計制度，覆蓋所有賬內(nèi)、賬外收入，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營賬戶和資本賬戶。中國的大城市可以比較自由地把預(yù)算外(off-budsel)收入在資產(chǎn)平衡表中當(dāng)作是經(jīng)常性預(yù)算的收入在商品和服務(wù)欄列支。賬外(off-book)收入，加上把用作資本開支與經(jīng)常性開支的收入混在一起，這就造成收支變得不透明。透明性有兩個優(yōu)點(diǎn)，第一它使得中央可以更準(zhǔn)確地評估所有城市的財政狀況，掌握更多的信息以制定政府間轉(zhuǎn)移支付政策。第二，透明有序的會計體系是以市場方式在信貸市場獲得債務(wù)融資(如市政債券)的先決條件。

　　4.43 資本預(yù)算的融資。有了合理的會計制度，如何為地方政府的日常運(yùn)行和資本開支融資就是一個關(guān)鍵問題。目前，出讓土地使用權(quán)是城市日常預(yù)算開支的主要財源。這種體制允許短期任職的政府官員出售長期的資本資產(chǎn)(土地)而獲得短期性收入，支付當(dāng)期的日常開支，這就剝奪了后代人從這些資產(chǎn)中獲益的機(jī)會。政府出讓土地使用權(quán)獲得的收入一般應(yīng)該納入資本賬戶，使出售資產(chǎn)與購買資產(chǎn)相匹配。動用這筆收入用于任何經(jīng)常性開支都應(yīng)該受到嚴(yán)格監(jiān)管，并由上級政府監(jiān)督執(zhí)行。一旦建立合理的會計程序，不是來自土地出讓金收入的任何資本支出都只能用兩種方法籌資：一些基本的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)用政府間轉(zhuǎn)移支付的錢，而這種轉(zhuǎn)移支付是按照一組透明的公式?jīng)Q定的，它一視同仁地考慮了所有城市的財政能力。剩余的資本開支需要通過借貸來融資。國際經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府舉債問題較多，因?yàn)殡y以實(shí)施硬預(yù)算約束，而且還款比較難，最后從中央的借貸成了來自中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣就只剩下按市場方式借貸這種選擇。

　　4.44 市政債券。在不少國家，市政債券都被用作地方政府資本開支的融資渠道，它使地方政府獲得收入進(jìn)行一次性投資，但仍然要承擔(dān)獲得資本資產(chǎn)的成本。但是，與債券市場運(yùn)行和其他外部借貸相關(guān)的幾個問題困擾著舉債國，特別是發(fā)展中國家。第一個問題是"挪用(raiding)"債券基金問題。債券持有者在債券到期時必須得到支付。審慎會計原則要求建立償債基金(sinking funds)，發(fā)債的市政府按時向其注資，這樣可以積累現(xiàn)金以兌付到期的債券。但是，市政府往往試圖把債券賬戶上累積的資金用在比較急迫的開支上，就像中國的一些城市挪用養(yǎng)老基金和其他社會服務(wù)基金一樣。挪用債券賬戶使債券到期時無錢償還常常會導(dǎo)致地方政府違約不能按期付款。巴西和墨西哥的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，一旦中央政府也感到要充分利用債券時，這個問題將會更加惡化。潛在的問題是，同公司債券不同，市政債券沒有質(zhì)押物。債券持有人不可能扣留市政資產(chǎn)并拍賣變現(xiàn)以保護(hù)其合法權(quán)益。一個解決辦法就是由中央或省級政府對城市的財務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，一旦地方政府違約，它就面臨失去自治權(quán)的懲罰(市場通過使那些違約的市政府在未來不能在市場上舉債來約束市政府，但這并不能解決市政府違約所帶來的影響金融穩(wěn)定的急迫問題)。償債違約加上會計體系不嚴(yán)格，使得許多發(fā)展中國家的地方政府只能依靠政府間轉(zhuǎn)移進(jìn)行基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府又轉(zhuǎn)頭在世界資本市場上發(fā)債和借貸來為這種轉(zhuǎn)移支付籌資。

　　4.45 物業(yè)稅。以前中國城市收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這些稅種鼓勵城市招商，但是卻不鼓勵吸收外來居民。第一項(xiàng)改革應(yīng)該是對居民房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)征收從價的財產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。對居民房產(chǎn)征稅將鼓勵城市接納新的居民，并提供了為城市居民服務(wù)籌資的顯性稅基。更為重要的是，這有助于消除有關(guān)農(nóng)村移民是城市經(jīng)濟(jì)的"搭便車者"的看法。對商業(yè)房產(chǎn)征收物業(yè)稅會激勵企業(yè)更加仔細(xì)地考慮如何優(yōu)化利用土地和空間，同時會使城市政府權(quán)衡為工商業(yè)物產(chǎn)提供的服務(wù)與服務(wù)成本。物業(yè)稅可以減少出售當(dāng)期使用權(quán)獲得的收入，但能創(chuàng)造未來的財政收入。這個將改變整個財政運(yùn)營預(yù)算體系--從出售資產(chǎn)轉(zhuǎn)換到一個持續(xù)的稅收來源。

　　4.46 實(shí)行一套物業(yè)稅體系。一套從價的財產(chǎn)稅征收體系需要進(jìn)行所有權(quán)登記，但它不需要投資一套昂貴的地籍簿系統(tǒng)。登記僅意味著某個人或公司(也許被確定為一個虛設(shè)的公司)要對評估的財產(chǎn)及時納稅。這并不會泄露財產(chǎn)所有權(quán)的模式。而且，評估過程也不必涉及復(fù)雜且昂貴的價值計算，這也可能是引發(fā)沖突和導(dǎo)致濫用的源泉。按面積計算的物業(yè)稅，類似于英國的房屋稅(或稱"地方政府稅"，Council Tax)，也許就足夠了。一個城市各城區(qū)的財產(chǎn)可以分成一系列小類別--按土地利用類型、面積和質(zhì)量等--分類定稅率。這種方法可以避免按最小單元進(jìn)行的昂貴評估。重要的是保證任何評估過程都是透明的，評估結(jié)果公開，杜絕人情和關(guān)系。價值估價(或者一個地區(qū)物業(yè)稅的稅率結(jié)構(gòu))應(yīng)該同時根據(jù)土地和結(jié)構(gòu)來征收，根據(jù)使用權(quán)價格或房產(chǎn)出租價格來推導(dǎo)土地價值。

　　4.47 對服務(wù)業(yè)征收增值稅。另一個改革是把增值稅征收范圍擴(kuò)大到服務(wù)業(yè)，替代服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅，由此服務(wù)和加工業(yè)部門獲得同等的征稅待遇。這樣的改革可能鼓勵超大城市更加關(guān)注發(fā)展服務(wù)業(yè)，而不是試圖停留在工業(yè)上。然而任何服務(wù)業(yè)稅收都面臨的問題是難以征收，而且特別對是非正式部門中的小型服務(wù)業(yè)企業(yè)。

　　4. Ⅴ 改革城市的行政層級

　　4.48 中國應(yīng)該廢除"以大管小"的城市財政管理層級。不論規(guī)模大小，每個城市都應(yīng)該有界限明確的行政區(qū)劃并能夠自主管理。應(yīng)該通過改革制造一個公平的環(huán)境，使得無論是世界性的超大型城市還是小型的紡織業(yè)城市，所有城市都按其經(jīng)濟(jì)條件平等競爭和發(fā)展。所有城市和城鎮(zhèn)都應(yīng)該具有同樣的稅基、收入種類、減免權(quán)限，享受同樣的政府間轉(zhuǎn)移支付，并具有同樣的開支責(zé)任。這帶來有關(guān)農(nóng)村地區(qū)治理的問題，以及如何決定一個城鎮(zhèn)何時變成一個市。在許多國家，各城市的區(qū)政府有責(zé)任為一些農(nóng)村村莊提供眾多的服務(wù)，因?yàn)檫@些村莊的規(guī)模太小，難以提供較高成本的公共服務(wù)。隨著這些區(qū)實(shí)現(xiàn)城市化，它們終將變成城市。大都市區(qū)可能含幾個區(qū)以及數(shù)個城市。

　　4.49 走向全面改革的一個立即可以著手的措施是，進(jìn)一步擴(kuò)大而不是限制低層政府的財政收入來源。隨著城鎮(zhèn)或城市的增長，它們的行政地位應(yīng)該迅速提升，以便更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)厝丝凇Ｄ壳凹毙鑼Τ砷L中的城市的合適行政地位進(jìn)行綜合評估，這個問題早該解決了。

　　（作者為美國布朗大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市研究教授。本文為作者"中國經(jīng)濟(jì)研究與咨詢項(xiàng)目"結(jié)于2009年11月14日的最終報告，有刪節(jié)。翻譯、編輯時參考了《城市發(fā)展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗農(nóng)·亨德森先生同題中文稿。英文題：Urbanization in China:Policy Issues and Options。王國培編輯。）