4. Ⅲ 促進(jìn)自然資源的有效利用

　　4.17 城市化對于自然資源利用和環(huán)境影響比較大。本報告的聚焦點(diǎn)是糧食安全和土地利用，但其他的問題也很重要。例如，如果缺乏恰當(dāng)?shù)恼?，工業(yè)化和城市收入增加后引致的能源需求(汽車，電子設(shè)備，空調(diào)，供暖等)將導(dǎo)致環(huán)境退化。據(jù)報道，中國北方水資源存在嚴(yán)重短缺。然而，城市化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率可以減少農(nóng)業(yè)用水。擁有更好的灌溉、節(jié)水設(shè)施以及更高機(jī)械化程度的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以有效減少農(nóng)業(yè)用水，如以色列就依托很少的水資源發(fā)展了高產(chǎn)出農(nóng)業(yè)。新加坡和其他國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化和高人口密度可使水處理和循環(huán)利用更便宜，而且可以廣泛采用水表計費(fèi)，鼓勵個人節(jié)約。

　　實(shí)現(xiàn)糧食安全

　　4.18 總體上，城市化是與改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和糧食安全緊密關(guān)聯(lián)的。最重要變化就是農(nóng)業(yè)土地使用方式的改變。城鄉(xiāng)移民改變了農(nóng)業(yè)格局，從農(nóng)民在小片農(nóng)地上耕種變成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，后者匯聚了大量土地，投資于土地改良、耕作機(jī)械化和提高人力資本。受教育程度高的農(nóng)民更容易接受新技術(shù)，選擇更好的農(nóng)作物品種和其他投入，并能更好地理解市場情況。韓國是一個值得學(xué)習(xí)的范例，其農(nóng)業(yè)條件貧瘠，糧食和谷物安全是一個重要的政策問題。自1975年起，韓國農(nóng)民已經(jīng)由1320萬減少到340萬，稻田面積減少了9%，農(nóng)業(yè)用地總共減少了16%。與此同時，谷物產(chǎn)量卻增加了61%。其成功的關(guān)鍵在于同步改進(jìn)技術(shù)和提高農(nóng)民教育水平，實(shí)現(xiàn)土地集中和耕作機(jī)械化。中國可以復(fù)制這種成功，大量減少農(nóng)村人口甚至減少部分農(nóng)業(yè)用地。

　　4.19 為了提高糧食產(chǎn)量和保障糧食安全，有兩個關(guān)鍵改革前面已經(jīng)提及，即改進(jìn)農(nóng)村教育，改革金融部門以實(shí)現(xiàn)更多的農(nóng)業(yè)投資。這里我們關(guān)注農(nóng)業(yè)土地利用自身的治理改革，特別是加強(qiáng)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。以上三方面的改革結(jié)合起來將增加農(nóng)民收入，并幫助縮小城鄉(xiāng)收入差距和鼓勵一些有才干的農(nóng)村年輕人選擇農(nóng)業(yè)作為職業(yè)，而不是移民到城市。在下個部分，我們將論述那些旨在減弱城市過度擴(kuò)張從而蠶食農(nóng)村地區(qū)的改革措施。

　　4.20 強(qiáng)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)應(yīng)該延長到70年或更長，以提供更強(qiáng)的激勵來投資于土地改造和農(nóng)用機(jī)械。土地承包權(quán)應(yīng)該能完全轉(zhuǎn)讓或出售，以鼓勵投資于農(nóng)業(yè)和把土地集中到更大的所有者手中，從而提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前的一個問題是當(dāng)勞動力流動到城市時，他們被阻止或者禁止處置他們的土地承包權(quán)。如果土地承包權(quán)被租賃出去了，承租人往往缺乏繼續(xù)投資于土地的激勵。移往城市的農(nóng)村移民仍然保留著土地承包權(quán)，這被看作是他們的某種形式的經(jīng)濟(jì)保障，似乎當(dāng)他們在城里遇到危機(jī)時他們總是可以回去務(wù)農(nóng)。這是一個幻想：中國過去25年所經(jīng)歷的城市化是不會逆轉(zhuǎn)的。一個10多歲時離開村莊的農(nóng)民工，在15年以后回村時已不會種莊稼了。強(qiáng)迫保留這些土地承包權(quán)并沒有給個人帶來經(jīng)濟(jì)保障，中國也不會實(shí)現(xiàn)糧食安全。如前所述，農(nóng)村財富的可轉(zhuǎn)移性有助于移民者更好地融入城市社會。

　　鼓勵有效的土地利用和減小城市蔓延

　　4.21 城市土地利用政策有兩個方面：(1)合理配置城鄉(xiāng)用地，從而提高土地利用效率，提供保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和綠色空間的正確激勵；(2)管理好城市內(nèi)部的土地，避免無序利用和出現(xiàn)不合理、服務(wù)差的社區(qū)。改革涉及加強(qiáng)個人產(chǎn)權(quán)和優(yōu)化對土地利用模式的監(jiān)管。

　　4.22 世界各地都擔(dān)心"城市蔓延"，對汽車的"過度依賴"，以及城市擴(kuò)張過程中農(nóng)用土地的減少。而中國的市長面臨的激勵是鼓勵把農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，并刺激使用汽車。對這種行為的主要的控制手段是上級的指令，如禁止農(nóng)地改變用途，或要求城市滿足某些隨意確定的最低人口密度。這些限制充分說明了用這種命令與控制的方法實(shí)施城市管理所面臨的困難。這種上下級之間的指令通常不能充分認(rèn)識到不同城市的擴(kuò)張應(yīng)該是不同的(取決于不同的地理、人口及人均收入增長狀況)，高人口密度的要求更適合具有某些歷史淵源和地理特征的大城市，但不適用于其他城市。

　　4.23 當(dāng)前的政策造成了土地的低效率利用。首先，許多城市有較強(qiáng)的財政激勵使其更加關(guān)注對農(nóng)地(綠地)的開發(fā)，而不是重視對現(xiàn)有城市土地(褐地)的重新開發(fā)利用。按目前的農(nóng)地(綠地)開發(fā)政策，城市可以獲得城市周邊的農(nóng)業(yè)用地，然后把土地使用權(quán)賣給城市開發(fā)商。另一個獲得土地的辦法就是開發(fā)"褐地"，即對城市土地進(jìn)行再開發(fā)。在某些城市，跟國有企業(yè)或地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)去談判來獲得土地的代價要比從農(nóng)村獲得土地昂貴和費(fèi)時。其次，由于明顯低的汽油價格(相當(dāng)于歐洲價格的一半)，從而鼓勵人們開車出行。

　　4.24 確保讓城市承擔(dān)真實(shí)的征地成本。如果城市需要承擔(dān)征用農(nóng)地的機(jī)會成本，這會減少征地面積和提高城市密度。首先，土地管理法規(guī)定的對農(nóng)民的補(bǔ)償范圍是很不夠的--目前國家法規(guī)規(guī)定只按農(nóng)業(yè)產(chǎn)出計算補(bǔ)償。確定合理的補(bǔ)償是很難的，因?yàn)槌鞘羞吘壍霓r(nóng)地的部分市場價值反映了周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善(例如高速公路建設(shè))，農(nóng)民可能并未支付一定的成本；而且農(nóng)產(chǎn)品的價值隨著城市增長和由此而來的對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品需求增加而上漲。其次，現(xiàn)行的補(bǔ)償是與村長協(xié)商的，而村長可能并沒真正代表村里的集體利益(村長往往更多考慮了其個人的利益)，可能被誘惑以低價出售。根據(jù)一項(xiàng)正在進(jìn)行的試驗(yàn)，如果所有村民都被看成是本村農(nóng)用地的股東，如果要求土地出售必須得到所有股東的批準(zhǔn)，這種透明的決策過程將使村長面臨更強(qiáng)的激勵同買家認(rèn)真地談判。第三，作為征地的補(bǔ)償，應(yīng)該給予失地農(nóng)民城市戶口，從而使城市去承擔(dān)征地的完全成本。

　　4.25 鼓勵褐地開發(fā)。在20世紀(jì)90年代，一些城市的褐地開發(fā)得到鼓勵(如上海市)，允許國有企業(yè)重新開發(fā)土地和出售土地使用權(quán)(土地開發(fā)權(quán))，這提供了財政激勵來推動土地更快地得到再開發(fā)?；謴?fù)城市土地的歷史使用者(1988年前)更大的產(chǎn)權(quán)將有助于老城市的再開發(fā)，特別是在那些再開發(fā)進(jìn)程緩慢的城市。然而恢復(fù)這類產(chǎn)權(quán)可能與當(dāng)前的政策相沖突，后者要求所有土地開發(fā)都必須通過租賃拍賣程序并加強(qiáng)新使用者產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

　　4.26 提高汽車使用成本。居民目前所支付的擁有汽車的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于社會成本，包括交通擁堵和環(huán)境成本。大幅度提高燃油稅將鼓勵人們使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空氣質(zhì)量。在超大城市，需要制定其他激勵計劃以減少擁堵和汽車使用，如提高停車費(fèi)，增加公交車專線，設(shè)立免擁堵區(qū)(如英國倫敦)，和征收擁堵費(fèi)(如新加坡)。鼓勵超大城市保持較高人口密度，這有利于發(fā)展公共交通，甚至地鐵交通也可以實(shí)現(xiàn)財務(wù)盈余，因?yàn)槌鲇诔杀拘士紤]，人們會在短距離出行中更多地使用公共交通。

　　通過土地利用規(guī)劃和市場運(yùn)作建設(shè)宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場都面臨一個內(nèi)在矛盾，一方面希望有一個完全自由的市場，使土地售價最高和利用最好；另一方面，又需要通過土地利用規(guī)劃來監(jiān)管這個市場。甚至在市場導(dǎo)向最強(qiáng)的國家，土地市場都受到監(jiān)管。這些監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)兩個目的：第一，是確保形成不同土地利用類型的功能分區(qū)。因此，不受歡迎的使用者(如工業(yè)、污染戶)能同其他用戶隔離(如居民用戶)。這確保居民區(qū)不會有污染型工業(yè)，不會產(chǎn)生危險、污染和降低物業(yè)價值。第二，協(xié)調(diào)私人土地利用和公共土地利用如交通基礎(chǔ)設(shè)施，這樣高速公路和其他交通設(shè)施可以為工業(yè)園區(qū)服務(wù)，而居民區(qū)則要靠近鐵路和公交汽車，方便出行和購物。

　　4.28 中國面臨兩個問題：首先，盡管土地市場是相當(dāng)自由的，但卻不是完全競爭的。開發(fā)商可能不需要真正支付征地的真實(shí)成本。其次，從規(guī)劃來說，中國同發(fā)達(dá)國家一樣制定有土地利用的總體規(guī)劃，但是，中國的詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接得并不好，且缺乏法律的權(quán)威性；而在發(fā)達(dá)國家中，基于總體規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃有約束土地配置和使用的法律權(quán)威。

　　4.29 確保土地由出價最高者獲得，并實(shí)現(xiàn)最好利用。中國由國土局掌握的城市土地是通過土地使用權(quán)出售的方式給開發(fā)商的。出售土地的方法是一個重要問題，因?yàn)闅v史上往往是通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將土地出售給有關(guān)系的開發(fā)商的。所有政府擁有的土地使用權(quán)都應(yīng)該通過拍賣出售，其中競標(biāo)價格應(yīng)該起決定作用，要求中標(biāo)者有支付能力且執(zhí)行合同的記錄良好。招標(biāo)體制下開發(fā)商要承擔(dān)項(xiàng)目的真實(shí)成本，即除了按市場價格支付征地的成本外，它們還應(yīng)該支付完成其項(xiàng)目開發(fā)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施(例如次級道路、污水系統(tǒng)和管道等)的投資?；蛘?，根據(jù)市政府的要求支付項(xiàng)目開發(fā)對城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本。

　　4.30 加強(qiáng)城中村的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發(fā)展的目的而進(jìn)行開發(fā)的，雖然市政府也許早就該購買這些城中村土地，但土地所有者的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場的不確定性，要明確規(guī)定村民出售土地使用權(quán)的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統(tǒng)一管理，所在居民應(yīng)該獲得全面的市政服務(wù)，同時也要交納所有的城市稅收。城中村的再開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)該遵守城市的總體規(guī)劃和區(qū)域性詳規(guī)。

　　4.31 制定區(qū)域性詳規(guī)。在一個競爭性土地市場背景下，城市的總體空間格局應(yīng)該受區(qū)域性詳規(guī)的指導(dǎo)。區(qū)域性詳規(guī)確保每個地塊的利用決策并不是由每個個體開發(fā)商完全掌控，因?yàn)殚_發(fā)商可能無視城市總體規(guī)劃，導(dǎo)致土地的無序開發(fā)。在發(fā)達(dá)國家，區(qū)域性詳規(guī)限定了產(chǎn)權(quán)，通過規(guī)定在特定地點(diǎn)以特定密度建設(shè)特定類型建筑的法律權(quán)力。規(guī)劃要隨著長期需求條件的改變而作出相應(yīng)調(diào)整。詳細(xì)規(guī)劃允許有調(diào)整，允許在特定區(qū)域進(jìn)行不一致的利用。為了確保詳規(guī)的意圖得到貫徹執(zhí)行，允許方案變通的決策必須通過一個公開透明的程序完成。受到負(fù)面影響的各方應(yīng)該出席，并同意這種方案變通(也許申請變通者需要做出一定的補(bǔ)償)。

　　4.32 區(qū)域性詳規(guī)的法律應(yīng)該在權(quán)限范圍內(nèi)對城區(qū)所有未來土地使用進(jìn)行規(guī)劃，包括國有土地、軍事用地和村級集體所有的土地等。由地方人大通過城市的總體規(guī)劃是賦予這些規(guī)劃以法定權(quán)威的第一步。城市需要提前制訂規(guī)劃和完善相應(yīng)制度，加大培養(yǎng)培訓(xùn)專業(yè)人士的投資，包括培養(yǎng)城市規(guī)劃、交通規(guī)劃以及房地產(chǎn)需求預(yù)測等領(lǐng)域的人才。

　　4.33 中國的土地市場被認(rèn)為是腐敗的和相當(dāng)無序的。市場綱紀(jì)和區(qū)域限制有助于解決這個問題。

　　4.34 在各個國家，一個政策問題事關(guān)低收入人群。歷史上來看，其他國家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個政策是為窮人提供住房金券和其他住房補(bǔ)助。

　　4.35 還有兩個與住房補(bǔ)助項(xiàng)目有關(guān)的方面。一個是作為住房升級的內(nèi)容之一，政府不應(yīng)該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經(jīng)比新建筑差。如果住房補(bǔ)助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質(zhì)量提升，就應(yīng)該交給市場。第二，我們已經(jīng)說過"補(bǔ)助移民"的問題。