3 中國城市化的鮮明特征

　　3.1 與其他國家相比，作為以往政策和早期中央計劃體制的結果，中國的城市化有很多鮮明的特點。在這些政策下，中國的一些宜居城市取得了巨大的經濟增長。然而，現行的政策結構及城市化的特點正在限制中國達到全國普遍的和諧，而且可能限制中國未來可持續增長的能力。第4部分的政策改革將討論這些問題。

　　城市化程度與城市增長

　　3.2 雖然城市化成為中國經濟轉型的一個主要特點，但1990年-2004年中國城市人口年增長率（3%-4%）卻明顯低于一些發展中國家在它們經濟高速增長時期一般都能實現的城市人口增長率（5%-6%），盡管中國整體經濟增長顯著地快于這些國家。中國2008年的城市化水平（45.7%）遠遠低于55%這一與中國人均真實收入水平相當的城市化水平。當然，由于中國國土面積大，從農村進入城市地區的人群數量是空前的，而且帶來了管理與公共政策的挑戰。這些數字表明，中國沒有完成城市化。從歷史上看，中國通過戶籍制度限制人口流動，部分限制了更多人口流動帶來的挑戰。今天，許多相關限制已經放松，人口流動增加，但仍然有諸多障礙。接下來會討論這個問題。如果這些障礙放松，未來10年左右，中國快速的城市化仍會繼續。

　　3.3 兩個因素支撐了"滯后城市化"的看法。首先，中國城鄉收入差距巨大，接下還會細談。其次，與此相關，大量農業剩余勞動力存在，導致農業人口的老齡化。農業從業人口仍然比1978年高。

　　3.4 與其他國家比較而言，中國農業部門完全不同的方面是有更高的教育程度。印度51%的農業人口是文盲（小學以下），25%有中學及中學以上學歷。在巴西，平均教育程度在4年。在中國，2006年農業普查顯示，61%仍然從事農業生產的人口完成了高中教育。年輕人受教育程度更高。流動人口中，2.3%是文盲，70%至少完成了高中學業。與其他國家不同，中國的農村向城市流動的人口接受過教育，可以在現代制造業中需要的職業培訓中吸收新技能，也為現代市民生活做出貢獻。這是中國的巨大優勢。硬幣的另一面就是，留在農業部門的人口也可以吸收農業的先進技術。

　　3.5 通過戶籍制度和其他政策，中國一直維持了嚴格的城鄉分割的二元格局，使得農村勞動力的轉移比其他國家更困難。隨著城市化程度的提高，城鄉之間存在高達3.3倍（2008年）的收入差距，這是表明中國需要更大的統一勞動力市場和更多的城鄉移民的一個最重要的方面。收入的差距折射出生產率的差距。也就是說，在考慮技能差距的前提下，從農村向城市轉移一個勞動力能大大提高人均生產率，從而全面提升中國產出。就經濟增長和相應的人力發展而言，被限制的城市化代價高昂。

　　3.6 這一差距遠遠超過其他亞洲國家，而且在不斷擴大，挑戰了庫茲涅茨假說。城鄉收入差距從1995年的2.8倍上升到2008年3.3。中國似乎遠遠超過了城鄉收入應該開始收斂的警戒點，但收入差距卻仍然繼續擴大。近期的研究報告表明中國的城鄉收入差距與城鄉生產率差距相當，農村勞動力的邊際生產率通常較低。這種差距解釋了為什么中國的收入不平等是亞洲最高的。但是中國的城鄉差距也同時意味著，通過進一步的城市化，使人們從低生產率的農業部門轉移到高生產率的城市部門就業，國民收入增加還有巨大的潛力。

　　城市數量眾多、人口不足

　　3.7 和其他大國如巴西或美國相比，中國的城市化是高度本地化的，長距離長距離人口遷移很少。2003年，只有3500萬-4000萬農村移民跨省流向城市，占城市人口的6%-7%。在20世紀90年代，中國半數新增的城市人口只是簡單地由當地重新規劃將農村劃為城市而實現的；移民高度本地化的結果是分散的城市化，這使得中國大多數城市的規模太小而不能有效利用城市集聚經濟，限制了城市生產力的提高和經濟增長。如下頁圖1所示，相對于其他國家，在2000年，中國人口在100萬到1200萬的大城市的數量明顯較少。雖然中國有規模尚可的大城市，如上海、北京、廣州，但研究表明，在1997年很多地級城市只有有效規模的一半。這類城市的規模擴大一倍可以使其單位勞動力的實際產出增長20%-35%。雖然一些城市在過去幾年經歷了大規模的人口流入，但中國總體仍是城市數量眾多、人口規模不足。

　　城市的經濟結構

　　3.8 與城市人口規模不足相伴而生的是城市產業的專業化程度不高。歷史上，中國的計劃經濟使大多數城市都鼓勵發展門類繁多的制成品生產，且一般是不經濟的小規模生產。在大國，中小規模的城市趨向于高度專業化（如生產鋼鐵、汽車、紡織品和其他產品）。市場機制引導當地就業向一種產業或一些內在相關的產業集中，以充分利用生產的規模經濟。較大的城市有更廣泛的經濟基礎，而且更加專注于高技術產業和商品與金融服務。不過，它們仍然是專業化的。中國正在向這個方向快速發展，并且很多無利可圖的本地生產線被放棄。然而很多城市繼續支持本地那些幾乎不具比較優勢的產業或生產規模低于最小經濟規模的國有企業生產。

　　3.9 中國正處在制造業應該從大城市向中小城市分散的發展階段。雖然這種分散正在發生，但卻受到阻礙。城市領導人基于他們受到的訓練和經驗，往往偏好于制造業，同時他們也有財政上的動因愿意繼續保有制造業，因為這可以分享制造業產生的增值稅，盡管服務業能夠產生營業稅。擁有更多權力和資源的行政等級較高的城市，利用不平等的優勢吸引制造業及建立產業園招商引資，而此時它們恰恰應該更關注服務業的發展。這一點阻礙了制造業分散的進程和中型城市的發展。

　　3.10 對非常大的城市而言，最根本的經濟基礎是商業服務和金融部門，但在中國這些部門很小（盡管在快速成長）。許多商業服務活動（如廣告）最近才從政府的廣泛控制下解放，但其他活動（如法律和金融服務）仍在嚴格的監控之下。透明的、自治的法律和金融體系的缺乏，是在中國出現像東京、倫敦或紐約這樣的國際化大城市的主要障礙。

　　雙重隔離：城市移民的生活狀況

　　3.11 與其他發展中國家相比，在中國，從農村流向城市的移民因政策的原因而受到歧視，導致城市社會的二元性。農村的移民或者被拒絕享受基本的公共服務，或者只能在很高的成本上得到低質量的服務。他們沒有資格參與基本的職業培訓項目，而且大多數沒有參與當地的社會保險（失業、健康、意外）和社會保障計劃。

　　3.12 不容忽視的是，在許多發展中國家中，即使沒有官方認可的歧視，移民也要忍受糟糕的城市生活條件和隨之而來的問題以及社會動蕩。而中國的情況則因兩個關鍵的不同而更加惡化。

　　3.13 盡管國務院最近制定了政策措施，但在其他國家中移民可享受的一些基本福利--移民的孩子們原則上可得到與其他居民同等的受教育機會、移民自身接受職業培訓--在中國仍然得不到。因為知識積累是經濟增長的基礎，所以，缺乏高質量、價格合理的教育也是對以后的勞動力質量和經濟增長產生嚴重的負面增長。

　　3.14 在發展中國家，大部分農村向城市的移民被看作永久性的移民；然而在中國，過去政策的一個隱含前提是，移民是暫時性的或"候鳥式"的，盡管移民完全融入城市的長期趨勢不可逆轉。由此引出了重要的問題。一個問題是，移民在城市中安家投資的機會受到限制，因為他們在農村的財產不能轉移，而且他們沒有進入城市信貸市場的資格。在其他國家，移民可以自由地賣出他們在農村的土地和他們在當地農村企業擁有的股份。然而，正如后面將要討論的那樣，在中國卻不是如此。這種財產的不可流動性影響了移民將財產轉移到城市以購買住房、開辦企業、融入城市社會的能力。在許多其他國家中，雖然當移民流向城市時一開始可能租房，但一般他們很快就搬到自有的房子里。比如在巴西，屬于全國人均家庭收入最低的20%部分并且在20世紀90年代遷移到城市的移民中，有60%的人到2000年時已經有了自己的城中住所。

　　城市的治理機制

　　3．15 中國的市長好像是他們城市的CEO。上級政府給他們確定考核標準、下達業績目標，他們對業績負責。大多數市長的精力集中在經濟增長和發展問題上，而對經濟發展的關注來源于計劃經濟時代。在一個現代經濟體系中，資源配置取決于市場力量而不是市長，而且市政府的本來角色是服務市民，包括提供好的學校、防止犯罪、維護公園、清潔街道、提供潔凈水、污水處理和排水系統等。在大多數國家這些幾乎是當地政府的全部支出項目。

　　城市的行政層級：傾斜

　　3.16 中國的城市體系在一個嚴格的直轄市、省會城市、其他地級城市和縣級市的行政層級上運作。這有兩個特點：第一，較高級別的城市"監督指導"較低級別的城市；第二，較高層級的城市享有更大的決策自主權、更多公共財政資源、更容易得到交通方面的便利。許多小城市和農村地區沒有足夠的財力投資公共服務。較大的城市看起來更容易得到"預算外"收入，而且有些得到了中央政府明顯的高水平的公共基礎設施投資。2009年7月發表的一項研究表明，最富有的5個省份的公共開支比重是最窮省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空間上不重疊的管轄權定義了一般目標政府和特殊目標政府。不同管轄權之間，一般目標政府享有同等的權力，特殊目標政府也一樣。因此，地方政府負責提供哪些具體服務是清楚界定的，不同地方政府在公平的基礎上競爭資源。當然，全國或省級政府可能在實踐中進行干預，以照顧首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，總的趨勢是使所有的城市，無論大小，都能夠在平等的基礎上競爭。

　　3.18 更進一步講，在中國城市層級體系里，層級頂端城市里的企業更容易得到國內資本和外國直接投資（FDI）。研究表明，中國資本投資回報率在小城市和農村地區更高，這一不尋常的特點表明，在受到優待的地區投資相對過度。研究更進一步表明，在中國處于層級頂部的城市不是天生比其他城市更有生產力。但是銀行領域和資本市場缺乏全面改革表明，資本分配不是按照市場準則進行的情況很普遍。

　　3.19 很有趣，資本大量分配到城市體系最高端。

　　3.20 這種偏愛會導致什么問題呢？首先是資本配置不當。比如，在存在高回報的投資機會時，把資本投入到低回報的活動中。第二個問題則更隱秘：在很多發展中國家，偏愛政策導致國家首都或精英城市有更好的工作機會和公共服務水平，因而過多的移民被吸引到這些城市。移民對金錢的追逐通常會造成一個過度擁擠、管理很差的超大城市，生活質量很低。在中國，以前的移民管制導致移民流向本地的小城鎮。隨著管制放松，這一模式改變了。比如，在1996年-2001年期間，省會和直轄市人口的增長率（包括居住6個月以上的移民）是其他地級市的2倍和縣級市的4倍。雖然其中的一些城市仍然能夠吸納外來移民并從人口增長中受益，4個直轄市和一些省會城市的規模卻已經接近超大型城市了。而且，移民不會必然地選擇流向其人口增長能給中國帶來最大收益的那些城市，而是選擇在層級制度中有特權的城市。