《條例》將更好地保護(hù)深圳的碧海藍(lán)天。本報(bào)記者 丁慶林 攝

▲園林工人精心管護(hù)綠化帶植物。本報(bào)資料圖片

　　2009年7月，深圳市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)新形勢(shì)下深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展的客觀需求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，以資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)為方向，結(jié)合國(guó)際上最新的環(huán)境保護(hù)思想，秉承綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念，對(duì)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作了修訂。修訂后的《條例》將于2010年1月1日起施行。作為一個(gè)環(huán)境法律人，一個(gè)長(zhǎng)期從事環(huán)境法學(xué)教學(xué)和研究的專業(yè)人員，我認(rèn)為《條例》的修訂非常成功，它再次體現(xiàn)了深圳人民銳意改革，勇于創(chuàng)新的精神。它不僅預(yù)示著深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作將再上一個(gè)新臺(tái)階，而且為《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修改做了有益的探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　本次《條例》的修改，從立法的角度來(lái)看，有七大亮點(diǎn)：

　　立法體例上有顯著變化

　　原《條例》在立法體例上采用的是環(huán)保監(jiān)管工作體例，即以環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的要求作為《條例》內(nèi)容框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。而修訂后的《條例》，在《條例》的框架結(jié)構(gòu)上則是以環(huán)境法律關(guān)系基本主體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定為建構(gòu)框架的基礎(chǔ)。這在我國(guó)目前國(guó)家層面或地方的環(huán)境立法中都是少見(jiàn)的，無(wú)疑是一種探索和創(chuàng)新。

　　立法理念上有新的發(fā)展

　　首先，在立法目的上，原《條例》關(guān)于立法目的的表述為：“促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，現(xiàn)《條例》則將立法目的表述為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。寥寥數(shù)字的變化，卻反映了立法理念的進(jìn)步。其次，從過(guò)去單一的規(guī)定企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)槿嬉?guī)定政府、企業(yè)和公民個(gè)人在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。再次，在法律的調(diào)整方法上，變過(guò)去的單向管制為現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)刺激、多方協(xié)商和行政管制相結(jié)合的多元復(fù)合方式。這不能不說(shuō)是立法理念上的發(fā)展。

　　確立了環(huán)境優(yōu)先原則

　　《條例》第三條規(guī)定：“城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境優(yōu)先原則。”所謂環(huán)境優(yōu)先，是指通過(guò)堅(jiān)持環(huán)境容量對(duì)人類經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模的限制性、堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與地方生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致的必要性、堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)決策對(duì)生態(tài)環(huán)境考慮的優(yōu)先性三個(gè)準(zhǔn)則，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基于人類的基本需要和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的方式來(lái)保護(hù)自然生態(tài)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　將環(huán)境優(yōu)先確定為城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循的一項(xiàng)法律原則，是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的最好說(shuō)明，是踐行國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際行動(dòng)。深圳市做出此規(guī)定是一種明智的選擇。它是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

　　創(chuàng)設(shè)了新的環(huán)境法律制度

　　《條例》的另一大亮點(diǎn)是設(shè)立了一些被國(guó)外環(huán)境法制實(shí)踐所證明了的行之有效的新的環(huán)境法律制度，主要有“政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”和“按日計(jì)罰制度”。目前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法只是規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，政策和法律草案暫未納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍。而國(guó)外早就建立了對(duì)政策和法律草案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。因?yàn)椋豁?xiàng)不當(dāng)?shù)恼呋蛄⒎▽?duì)環(huán)境造成的損害，可能大大超過(guò)某項(xiàng)規(guī)劃或某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的不良影響。因此，國(guó)外歷來(lái)重視對(duì)政府政策和國(guó)家或地方法律草案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)因各種原因目前并未規(guī)定對(duì)政策和法律草案進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

　　現(xiàn)《條例》第十一條第一款明確規(guī)定：“實(shí)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的，起草單位在起草時(shí)應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并形成政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)說(shuō)明書(shū)”。此條規(guī)定的“政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，其實(shí)已包括了對(duì)法規(guī)草案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

　　《條例》規(guī)定實(shí)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，開(kāi)了我國(guó)對(duì)政府政策和法律、法規(guī)草案進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的先河，同時(shí)也為我國(guó)修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提供了可資借鑒或參考的經(jīng)驗(yàn)。

　　“按日計(jì)罰制度”又稱“按日處罰制度”，是指對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為實(shí)施按日連續(xù)處罰。這一制度在國(guó)外許多國(guó)家和我國(guó)香港及臺(tái)灣地區(qū)的有關(guān)立法中均有規(guī)定。我國(guó)在修改《中華人民共和國(guó)水污染防治法》時(shí)也曾在修改草案中設(shè)計(jì)過(guò)這一制度，后因某些原因未被采納。深圳《條例》對(duì)這一制度的規(guī)定，無(wú)疑也是一個(gè)創(chuàng)舉，從某種角度來(lái)看，它能較好地解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題。

　　明確政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任

　　《條例》以專章（第二章）的形式對(duì)政府的環(huán)境責(zé)任作了明確、具體的規(guī)定。首先明確規(guī)定深圳市政府對(duì)深圳市的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)采取措施，持續(xù)改善深圳的整體環(huán)境質(zhì)量。其次，要求上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)進(jìn)行年度考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為被考核人任職以及對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

　　我國(guó)以往的環(huán)境立法片面地強(qiáng)調(diào)企業(yè)的污染防治義務(wù)，而忽視了政府在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。其實(shí)，就現(xiàn)代國(guó)家而言，環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代國(guó)家政府的一項(xiàng)基本管理職能或責(zé)任。國(guó)內(nèi)外環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐證明，政府能否合理厘定和充分履行政府的環(huán)境責(zé)任，直接決定著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的成敗。倘若政府的環(huán)境責(zé)任缺位，那么環(huán)境保護(hù)是難以實(shí)有成效的。

　　為了保證政府的環(huán)境責(zé)任落實(shí)到位，《條例》中還設(shè)置了一個(gè)完整的政府責(zé)任體系（其中包括七大基本責(zé)任），以保證政府的環(huán)境責(zé)任真正得到具體落實(shí)。政府不履行或不適當(dāng)履行環(huán)境責(zé)任的，將應(yīng)承擔(dān)不良的法律后果。

　　明確公民環(huán)境權(quán)利和義務(wù)

　　我歷來(lái)主張，公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)利問(wèn)題是現(xiàn)代環(huán)境法的核心問(wèn)題。確認(rèn)公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)利既是現(xiàn)代環(huán)境法治的要求，也是環(huán)境立法本身的要求。新修訂的《條例》較為系統(tǒng)地確認(rèn)了公民的四項(xiàng)基本環(huán)境權(quán)利：一是在良好環(huán)境中生存的權(quán)利；二是獲得環(huán)境信息的權(quán)利；三是參與環(huán)境監(jiān)督管理的權(quán)利；四是在受到環(huán)境侵權(quán)損害時(shí)得到賠償?shù)臋?quán)利。同時(shí)，也規(guī)定了公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

　　另外，《條例》明確了環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的法律地位，并為其設(shè)定了三項(xiàng)基本環(huán)境權(quán)利，即參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督管理、維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益和宣傳環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)。

　　強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)督管理措施

　　地方環(huán)境立法應(yīng)突出兩個(gè)特點(diǎn)，一要管用，二要好用。換言之，地方立法既要結(jié)合本地方的實(shí)際情況，能解決本地方的實(shí)際問(wèn)題，又要有具體的措施或“抓手”。現(xiàn)《條例》正好突出了這兩個(gè)特點(diǎn)，創(chuàng)新思路，規(guī)定了一系列強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理的措施：一是建立“以污染物排放總量控制為核心，許可證管理為主線”的環(huán)境監(jiān)督管理體系，二是創(chuàng)新了查封扣押制度，將居民反映強(qiáng)烈的“在夜間或中午違法進(jìn)行建筑施工等產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染作業(yè)，并拒不改正者”的施工設(shè)施，以及對(duì)環(huán)境威脅巨大的“未領(lǐng)取排污許可證排放污染物的，或者排污許可證被依法吊銷后仍然繼續(xù)排放污染物的”列入查封扣押范圍，并細(xì)化了查封扣押的程序，以充分保障管理相對(duì)人的合法權(quán)益，增加執(zhí)法的可操作性。三是增設(shè)企業(yè)信息強(qiáng)制公開(kāi)制度。對(duì)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定的造成嚴(yán)重環(huán)境污染的排污企業(yè)，強(qiáng)制其每季度在其所在地主要媒體、相鄰社區(qū)以及敏感點(diǎn)如實(shí)公布其污染物排放情況及所采措的環(huán)境保護(hù)措施等環(huán)境信息，并將向社會(huì)公布的情況報(bào)環(huán)保部門(mén)備案。四是創(chuàng)新行政代執(zhí)行制度，即針對(duì)環(huán)境污染事故、非事故型污染事件的應(yīng)急，在當(dāng)事人無(wú)能力治理或減輕、消除污染的情況下，明確要求有關(guān)部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，治理費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)。

　　上述措施的制定和執(zhí)行無(wú)疑將給深圳帶來(lái)一個(gè)環(huán)境保護(hù)的新局面。我們期待著深圳人在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在環(huán)境法治領(lǐng)域帶給我們一個(gè)又一個(gè)的驚喜。

　　（作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)）