城市要不要給小販留一席之地

    提起城管，你會做出怎樣的評價？

    就在前幾天，江蘇省常州市城市管理局就被惡搞了一把。 

    在該局網站的首頁上，“城管隊員按摩女河蟹一家齊歡樂”的大標題赫然在目。在這個標題下面，“城管隊員深入實踐，集體視察洗頭房”，“城管隊員深入實踐，集體毆打小販”，“城管隊員武藝高強，菜農潰不成軍”等小標題取代了原本應該嚴肅的網站內容。 

被惡搞的常州城市管理局并沒有得到民眾的同情，相反，在這則新聞報道后，搜狐網為其做了一個小調查，在5000多個投票中，僅有1．63％的人認為黑客太囂張，應該追究其責任。而認為“這是社會現實的反映”、“希望這件事能讓執法者反思”的占到了95.98％。 

    不僅是常州市城管，就在最近幾個月，北京出現城管秘籍，深圳城管被小販捅死，綿陽城管入戶打狗被反鎖，幾乎每一次與城管相關的新聞都會引起社會強烈反響。

   究竟是什么讓城管總是處在公眾的負面評價當中？ 

 城管工作的尺度如何把握

    “我覺得城管的理念有問題。”東方小白這么對記者說。

    東方小白是河北一家媒體的從業人員，他很不理解為什么城管要對小商小販圍追堵截。

    “如果不擺攤，那些小商小販可能連生活來源都沒有了，他們為生計奔波，卻被城管追得東躲西藏，甚至被打罵。”東方小白說，如果沒有母親擺攤，自己也許連大學都讀不下來。

    東方小白出生在河北省一個縣城，父母都是普通工人。1996年，東方小白考上大學，弟弟在讀高中，但這個時候，父母雙雙下崗。一家人的生活都成了問題。

    為了維持這個家，母親加入小商販的隊伍，在自家樓下一個自發形成的市場中賣菜。早晨四五點就去批發蔬菜，一天忙碌下來收攤回家，往往都在晚上十點之后。辛苦自不必說，遇到城管，還要迅速地連人帶菜躲進小胡同，等城管走了再出來繼續賣。

    就是靠著母親賣菜的收入，東方小白和弟弟相繼完成學業。

    “兄弟兩人上大學，前后8年時間，母親都是這樣辛苦過來，沒有母親擺攤賣菜，我和弟弟連大學學費都沒有。”東方小白說，直到自己工作一年之后，母親才結束擺攤的生活，而原來同母親一起擺攤的人中，很多至今還在過著同以往一樣辛苦的生活。

    東方小白對城管不允許小商小販沿街擺攤的做法非常不理解。在他眼中，小攤販不是城市的污點，是部分窮人的生活來源，不能為了城市的形象驅逐他們。

    東方小白所同情的小商小販，在一些城市往往都是在動蕩中討生活的人群，一聲“城管來了”，他們就得奪路而逃。城管的惡名，大多因與這些小商小販的扯皮糾紛而來。

    而這樣的事情，在很多城管工作人員看來，同樣頭疼。

    “按照相關的法規，流動攤販是違法的，應該取締。”廣東省中山市城管執法局局長薛飛英說，如果城管不管那些小攤小販，那就是失職，流動攤販很快就滿大街都是。如果要管，很容易就會跟小商販起摩擦。

    3年前曾是公安局局長的薛飛英在來到城管執法局后發現，城管的工作一點不比公安工作好做。他也同情那些辛苦討生活的小商小販，但按照國家法律法規，小商販又不能不管。

    不僅僅是流動攤販讓城管頭疼。路面停車管理，生活噪音、油煙污染管理，寵物管理，違章建筑、戶外廣告標語懸掛管理，都是城管每天工作中所要承擔的責任。

    薛飛英告訴記者，政府投入大量建設財力一個城市，需要一個美麗整潔的市容市貌，市民也不希望看到道路被擠占、垃圾亂扔的城市，但城管人員執法時也不能不考慮那些弱勢群體的生計問題。怎么才能做到讓政府滿意、市民滿意？城管工作人員壓力太大。

    按照工作要求，在中山市，城管工作人員進行行政執法時，先要對違法違規者進行勸導、教育，多次無效后才可以進行行政處罰，不可以與群眾發生肢體沖突。

    “勸導教育很不容易。”薛飛英告訴記者，就在中山市的孫文公園門口，大概200多平米的地方，有七八個流動攤販天天在擺攤，而這個地方每天都有大量中外游客來來往往。為了勸導這些小商販到合適的地方擺攤，薛飛英花了一個星期的時間跟小商販溝通、勸導。

    “有些小商販根本就不聽勸導，城管工作人員在多次勸說無效之后也會煩躁。”薛飛英說，但城管工作人員無論如何都不能跟群眾發生肢體沖突。

    2007年進入城管執法局工作的林立輝也有與薛飛英一樣的感受。當年來到福建省漳州市城管執法局工作時，他的孩子還向他抱怨過這個職業在同學中名聲不好。

    林立輝的疑問是，城管工作既要照顧市容市貌，也要照顧到民生，這個度該怎么把握？

    “我們的工作是不讓那些違法違規者獲得非法利益，但老百姓卻不認為有的問題是違法了。”林立輝說，比如有的違章建筑，群眾確實需要，但政府的規劃又不允許，城管去拆除就會跟群眾發生利益沖突。

    由于城管所做的工作大多是處罰，直接影響到一些人的利益，沖突自然而然容易爆發。

    2006年8月，北京市海淀城管監察大隊海淀分隊在中關村查抄無證商販時，商販崔英杰就因為其三輪車被沒收而與城管工作人員李志強發生沖突，持刀刺中李志強頸部致其死亡。

    2008年1月，湖北天門，50多名城管人員在執法時將路過的一名群眾毆打致死。

    在河北，一家報社曾經策劃了一個小商販與城管面對面的活動，一些小商販的代表和城管都愿意參加。但到了活動前一天，這些小商販紛紛電話告知以各種各樣的理由推辭了，真實的原因就是怕當面向城管提意見之后被報復。

    沒有一部法律規范城管

    難道城管只能招人恨？

    東方小白告訴記者，他有個鄰居曾經是城管，在退休之前，東方小白一家人都覺得根本無法與這個鄰居相處。然而，在這個鄰居退休了之后，東方小白的父母與之成為了很好的朋友。

    提起自己的工作，其實很多城管工作人員也表示無奈。

    薛飛英說，在數次機構改革中，城市管理中最難的一些任務交給了城管，而這些工作往往跟市民生活密切相關。

    其中一次改革是1997年，這一年，國務院法制辦進行了相對集中行政處罰權制度改革，城管就是作為這項改革的載體出現在人們的生活當中。

    而在此之前，國家行政執法隊伍太過龐雜，各個職能部門各管一攤，分別擁有處罰權，社會上戲稱“十個大蓋帽圍著一個草帽”。據了解，當時上報國務院要求擁有統一制服、標志的執法隊伍就達20多個。

    據青島市政府法制辦副主任馬耀清介紹，1997年的相對集中行政處罰權制度就是為了減少執法部門，用十個大蓋帽換一個大蓋帽，城管的出現就是為了這個目的。

    改革推行了下來，工商、環保、公安、建委、市政等部門的部分職能劃給了城管，但問題也隨之而來。

    “最開始，城管的人員結構比較差。”馬耀清說，一部分是從原來的市政、環衛、園林等部門轉過來的，還有一部分是從社會招聘過來，這些人之前并不是執法人員，缺少經驗和方法。

    在職能設置上，原來法律設定的其他部門的處罰權交給了城管，但城管對這些領域并不熟悉。馬耀清告訴記者，最難干的工作交給了城管。審批權是各職能部門所有，審批是給別人辦好事，但處罰卻是得罪人的事，而這恰恰交給了城管。

    “在法律上，至今也沒有一部法律來規范城管的行為。”馬耀清說，而城管機構在全國各地的設置、隸屬關系都不一樣，相互能借鑒的經驗很少。如果當地政府重視，工作還好做；如果當地政府不重視，城管的工作會非常不容易。

    這種狀況在城管的名稱上就有所表現。由于國家規定將城管交給當地政府管理，城管的名稱并像其他部門那樣不一致，比如有的叫城市管理行政執法局，有的叫城市綜合行政執法局，有的叫城市管理監察大隊等等。

    在有些城市，城管是垂直管理，市城管向區派出機構；在有些城市，區城管卻是歸區政府管理。

    林立輝對此頗有體會。在漳州市，市、區兩級的城管隊伍就有幾百號人，很多單位都稱之為第二公安局。但擁有這么龐大的隊伍，林立輝卻覺得沒有歸屬感。他覺得，城管在省里沒有廳局，在中央沒有部委，這個隊伍缺少行業的管理和規范。

    有一年年底，林立輝接到省建設廳的邀請，參加建設系統的會議，他覺得特別高興。而在平時，也沒有可以交流、傾訴的機會。

    除了這些，資金問題也在影響著城管。

    據全國城管執法局長聯席會議執行會長兼秘書長羅亞蒙介紹，目前各地城管有三種形式。

    一種是公務員身份，享受財政全額撥款，收支兩條線，這樣的城管還是少數。

    第二種是享受部分財政撥款，以或明或暗的罰款作為日常運行的資金補充。

    第三種則基本上沒有任何撥款，就是靠罰款、收費來維持生存。這樣的城管相當多。

    “城管是公務員，才能斷絕其亂收費的動機。”羅亞蒙說，如果地方政府養不起城管這支隊伍，又讓其來行使管理城市的職能，那就是禍害百姓。

    也許正是由于這些困局，城管的工作總是會出現一些不和諧的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管聯動執法大隊在龍華街道辦事處執法時遇到了龍華街道辦城管執法隊的阻撓，30多名街道城管將6名市城管當街毆打，并將其褲子扒下。

    在城管內部，也出現了“鷹派”、“鴿派”之分，前者工作作風強硬，后者講究工作方法，在當地口碑不錯。

    我們的城市如何容得下小商販

    如果從1997年開始算起，城管誕生已經有12年。在這12年的運行當中，城管總是能成為媒體追逐的負面典型。對此，城管工作人員也有委屈。

    今年5月初，中國政法大學教授蔡定劍就曾在媒體發表文章建議，用登記制來代替城管執法。

    他認為，城管已經成為惡名，現在到了要正本清源的時候。

    蔡定劍認為，城市管理是維護公共安全、秩序和衛生，使城市有良好的環境。而公民個人經營一點小生意，是一項很大、很重要的權利，即公民的經濟自由權和生存權。是城市的亮麗重要，還是老百姓的吃飯重要？

    “很多人的就業和生存問題沒有解決，公民的生活和生存要靠自己謀生，不可能全靠政府安排。城市居民不能種地，也不可能都有能力去辦企業當老板。特別是在當前金融危機的形勢下，政府千方百計要擴大就業，開放城市攤販和小市場是一條極好的途徑。烏魯木齊市開放攤販夜市就解決了幾萬人的就業問題。如果都這樣做，那將解決千萬人就業。而且有了方便的街頭地攤購物，會大大促進市民的消費。”蔡定劍說。

    在蔡定劍看來，中國走向現代化、國際化，不是要消滅小商販、地攤。只搞一些大馬路、高樓、霓虹燈等，是一種“變態”的現代化。世界上最現代化的城市也沒有消滅小商販和地攤。小商販、地攤可能出現“亂”象不是放開之錯，而是管理沒跟上。

    蔡定劍認為，不是要取消城市管理，而應該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當作就業和商業發展的一部分，可以在商務部門下建立城市服務管理機構，實行低門檻登記制的服務管理制度。

    對于城管的作用，也有專家持認可態度。馬耀清就認為在一些領域特別需要城管隊伍，如果沒有城管，城市很快就會亂成一片。

    羅亞蒙認為，我國城市化在跨越式發展，一些城市的城市化率已經達到發達國家水平，現在已經到了從以建設為主的城市時代轉向以管理為主的城市時代。但中國的地方政府還沒有做好準備迎接這個轉變。

    那么，城市管理究竟是什么？應該怎么管？

    在羅亞蒙看來，城市管理就是管理城市的基礎功能設施和公共空間，這些方面一天不管，城市就會癱瘓。也就是說，城市管理就是要維護一個城市的正常運轉。城管就承擔了這樣的職責。

    “城管在工作中與群眾發生沖突，是無法解決的嗎？”羅亞蒙說，其實很容易解決。

    羅亞蒙給出了理念、理論基礎和體制架構一整套的方案。簡單說就是要和諧、親民，一盤棋、管到底。

    “比如流動攤點，那是弱勢群體的生活來源，當然不能驅逐。”羅亞蒙說，有些攤點可以提供一個場所集中經營，有些攤點就需要在熱鬧的街頭，那么就劃定時間限時經營。不能單純為了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群眾考慮了，群眾怎么會對城管那么大意見？

    幾年前，廣州市城管曾被批評野蠻粗暴，但現在也提出了城管要做最可愛的人。

    在漳州，林立輝告訴記者，其城管局在2008年就曾對市區打游擊的修自行車、補鞋的攤點進行摸底，免費向這些群眾提供了100個便民服務車，給他們固定場所、定時經營。