震后農村居民安置模式研究
??以四川臥龍特別行政區居民安置為例
摘要： 汶川大地震后，作為災后重建重要一環，農村居民安置模式的選擇將直接影響居民以后的生產生活方式，并從空間形態和社會經濟兩方面奠定了受災地區恢復和發展的基礎。通過國內外地震相關研究，總結出四種震后居民安置模式：原地安置、就近安置、原地集中安置和異地搬遷。以臥龍自然保護區為例，構建了適應當地情況的居民安置方案，并根據政府管理、經濟、自然、社會文化四方面指標，對四種安置模式進行了評價，為災后重建中農村居民安置提供了依據。
一 研究背景
地震是地球內部介質局部發生急劇的破裂，產生地震波，從而在一定范圍內引起地面振動的現象。地震災害總是伴隨著巨大的生命和財產損失，《中國環境統計年鑒2007》相關資料表明，建國以來，新中國共發生100多次破壞性地震，襲擊了22個省（自治區、直轄市），造成27萬余人喪生，占全國各類災害死亡人數54%，地震成災面積達30多萬平方公里[1]。從某種意義上說，地震是群災之首。“5.12”汶川地震后，居民的安置將直接影響該地區未來居民生活水平和經濟發展速度。
1 國內外相關研究
目前與居民安置相關的研究內容主要集中在建筑和重建模式兩個方面。海峰指出，日本在地震防御與震后重建方面建立了相對完善的法律體系，阪神大地震民房大片倒塌的現象引起了社會各界對建筑物抗震能力的重視[2]。徐富海指出，巴基斯坦在2005年大地震后主要采取“自我重建”的戰略，鼓勵災民自己勞動或雇工建筑房屋[3]。保明東以“2.3”麗江地震為例，從民房恢復重建的角度提出了就地試點規劃統建、整體恢復重建和易地搬遷統建三種模式，并指出從社會穩定、經濟發展和文化傳承的角度首先考慮就地重建[4]。
居民安置同時還是精神家園重建過程，安置模式的選擇會直接影響居民以后的生產和生活方式，并從空間形態和社會經濟兩方面奠定了受災地區恢復和發展的基礎，同時為延續當地千百年來形成的生存藝術奠定基礎[5，6]。目前在震后重建過程中對居民安置模式的選擇僅基于兩個因素??震后原址的地質情況和民房損毀程度，并且優先選擇就地、就近安置模式。這種選擇方式一定程度上缺乏長遠的考慮，放棄了把災后重建作為發展機會的考慮。陳?、李麗研究表明，隨著城市化進程的不斷加快和經濟持續發展，破壞性地震造成的社會災害損失將日趨嚴重，打破長期以來形成的以建筑物破壞為代表的工程損失占主導的地震災害格局，商業中斷、社會功能癱瘓等非工程損失所占比例越來越大[7]。如何恢復和提高居民的生活將是進行居民安置和災后重建的重點。
2 研究意義
對居民安置模式的選擇不僅僅是解決居民“住”的問題，更應該以解決災民以后的生計和促進該地區的經濟發展為出發點，突破優先選擇原地安置的固有思維模式，以災后重建為契機，選擇能夠盡快恢復災區活力并有利于災區社會經濟協調發展的居民安置模式。
二 居民安置模式
以居民安置點的選址為根據，可以將現有的居民安置模式分為四種：原地安置、就近安置、原地集中安置和異地搬遷（表1）。
1 原地安置
在震后原址進行重建的安置模式。這種安置模式不需經過大規模的規劃設計和人口遷移，可實施性好，有利于受災居民自助重建工作，可以很快恢復正常生活，有利于恢復和重建對土地和社區的歸屬感和認同感。但其缺點在于，未經規范化規劃設計而建設的房屋，極有可能再次遭受余震的損害。因此僅適用于損毀程度較輕，次生災害較少的地區。另外，在可建設用地極度分散、并能通過各種手段避免地震破壞的前提下，可以采用這種模式進行重建。
2 就近安置
在震后原址附近受破壞較小的地區或者較為安全的地帶進行相對集中的重建安置模式。這種安置模式有利于減少再次受災風險，同時由于搬遷距離較短，也有利于居民進行自助重建，可以較快恢復和重建對土地與社區的歸屬感和認同感。這種模式的不足在于，由于地理位置的限制，震災風險仍然較大。
3 原地集中安置
在原區域內選擇受損較輕，地質條件相對穩定的地區對居民進行集中安置。這種安置模式有利于較快恢復正常生活，而且經過規范的規劃設計和統一建設，居民安置點的抗災能力有所提高。其缺點在于安置成本較高，習慣于散居的農村居民需要較長時間適應新的生產生活方式，對土地與社區的歸屬感和認同感有待重建。
4 異地搬遷
是指原區域受災嚴重，地質條件極不穩定或受災區生存承載力的限制要求部分或全部居民遷出原來居住地，進行異地安置的模式。這種模式要求與遷入地進行行政管理方面的對接，安置周期長。其優點在于減輕了受災地區的人口壓力和環境壓力，且新建安置點地質條件穩定，經統一規劃建設后抗災能力強；而缺點在于遷出群眾需要很長時間適應新的環境，原有鄉土景觀難以保存和繼承，對土地與社區的歸屬感和認同感有待重建。
由于場地選址和空間布局等方面的區別，各種安置模式都有其優劣勢，因而適用于不同受災程度和不同地區的安置（表2）。
表1各種居民安置模式特點和適用范圍
| 安置模式 | 原地安置 | 就近安置 | 原地集中安置 | 異地搬遷 |
| 安置地點 | 原址安置 | 原址附近受損較少地區，或安全地區 | 原區域內受損較少地區，或安全地區 | 原區域外受損較少地區，或安全地區 |
| 居住空間模式 | 單戶分散安置 | 就近布點相對集中安置 | 集中集鎮安置 | 異地集中安置 |
| 居民生產生活 安排 | 原地滿足居住、生產與生活功能 | 就近滿足居住、生產與生活功能 | 居住、生活與生產分離 | 視遷入地而定 |
表2 各種居民安置模式的評價
三 臥龍特別行政區居民安置模式及其評價
1 概況
汶川臥龍特別行政區（四川臥龍國家級自然保護區）內震后待安置居民6140名，居民住房基本全毀。保護區內適合耕種和居住的平地僅占全區面積的不足10%，近90%的面積是山地或生態保留地。結合當地實際情況，臥龍自然保護區災后重建，優先考慮保護區內生態環境恢復，特別是以大熊貓為主要保護對象的野生動物棲息地恢復與保護，妥善解決居民災后生活水平的恢復以及抗災的能力建設。
2 居民安置
臥龍自然保護區在“5.12”大地震中損失慘重，幾乎所有居民的房屋都被摧毀；該地區以山地為主，適宜耕種和居住的土地面積較少；同時，再次發生地震的可能性極大。根據臥龍地區震前的情況和受災程度，居民安置的重點是確定安置地點、土地分配與利用、經營模式、群眾收入保障和政府角色五方面（表3）。
3 評價
從居民安置模式的選擇到實施，涉及政府管理、經濟、自然和社會文化等各方面，現就臥龍特別行政區居民安置規劃，對四種安置模式進行評價，為決策者提供參考（表4）。
表3 臥龍自然保護區居民安置方案
| 安置模式 | 原地安置 | 就近安置 | 原地集中安置 | 異地搬遷 | |
| 安置地點 | 就地村落原址安置 | 就近按照行政村集中安置 | 就近集中安置到兩個鄉鎮中心鎮 | 遷置到保護區外地如都江堰等地 | |
| 土地分配與再利用 | 土地使用權不變 | 節余耕地（包括山坡地）收歸集體，重新分配或退耕 | 節余耕地重新分配；搬至鄉鎮的群眾繼續擁有耕地使用權或收益分配權力 | 異地安置群眾自動放棄保護區內土地的使用經營權 | |
| 經營模式 | 農業 | 維持原有生產模式 | （1）群眾自主決定土地的使用，并對土地的收成負責；（2）不適應繼續耕種的土地，執行退耕還林，恢復生態；（3）家庭養殖和畜牧業沿襲原有模式，分戶分散進行 | （1）部分或全部群眾的農業生產與居住分離；（2）多種土地經營方式相結合，包括家庭自主經營、轉租倒包、股份制集體經營等 | 搬遷群眾自謀職業，積極提高就業能力，轉向保護區外第二、第三產業 |
| 加工業 | 政府引導，建立公司加農戶的農產品加工業和流通業 | 政府引導，建立公司加農戶的農產品加工業和流通業 | 形成農產品加工業和流通業的規模化經營 | ||
| 旅游服務業 | 在政府的扶植下，逐漸恢復臥龍旅游業，開展各種培訓，鼓勵群眾參與其中 | 在政府的扶植下，逐漸恢復臥龍旅游業，開展各種培訓，鼓勵群眾參與其中 | （1）鼓勵農業剩余勞動力轉向第二及第三產業；（2）鼓勵發展私營經濟；（3）發展旅游業及配套服務業、運輸業 | ||
| 群眾收入保障 | （1）家庭經營所得（主要為農業收入）；（2）生態補償 | （1）家庭經營所得（主要為農業收入）；（2）生態補償 | （1）生態補償；（2）土地收益；（3）其它行業收入 | （1）政府補貼，保障群眾基本生活；（2）一定年限內繼續享有保護區內生態補償收益；（3）自謀職業增收 | |
| 政府角色 | （1）籌措重建資金，提供重建技術，領導居民進行自助重建（2）通過政策資金扶持和生產技術指導，提高群眾的生產水平；（3）發展旅游、農產品加工和銷售，幫助拓展農產品市場 | （1）進行地質風險評估和安置點的規劃，編制具體的安置計劃和籌措安置資金；（2）制定土地再分配政策并監督執行；（3）通過政策資金扶持和生產技術指導，提高群眾的生產水平；（4）發展旅游、農產品加工和銷售，幫助拓展農產品市場 | （1）進行集鎮中心區規劃，編制具體的安置計劃和籌措安置資金；（2）制定土地再分配政策并監督執行，做好土地使用權流轉的制度保障；（3）引導部分搬遷群眾轉向集鎮第二和第三產業；（4）發展旅游業和加工業 | （1）編制具體的移民安置計劃，籌措安置資金。（2）與安置地區做好對接工作，妥善安排群眾生產生活；（3）保障異地安置群眾的長遠生活，既進行財政補貼，又鼓勵和引導群眾自謀職業 | |
表4 對臥龍特別行政區四種安置模式的評價
| 評價項目 | 原地安置 | 就近安置 | 原地集中安置 | 異地安置 | |
| 政府管理 | 政府資金投入 | ★★★★★對各原有居民點重建投入，耗資較少 | ★★★★★ 對各個安置點集中投入，耗資較少 | ★★★★ 投資包括中心鎮規劃建設費和安置點上部分群眾住房重建費用 | ★★★ 投資包括城鎮規劃建設和安置點建設費用 |
| 政府行政投入 | ★★★★★通過原有行政體系進行管理 | ★★★ 分散的各個安置點將增加政府管理難度，同時協調群眾安置過程及土地再分配過程出現的矛盾也是工作中的難點 | ★★★ 方便政府統一管理，但需協調部分群眾搬遷、解決樓房分配的矛盾，對轉業群眾進行培訓和指導 | ★★★ 短期內遷出地政府需要同遷入地政府進行搬遷安置工作的協調；長期來看，保護區人口減少，減輕遷出地政府工作負擔 | |
| 經濟 | 耕地保護 | ★★★★★建設不占用或者很少占用耕地 | ★建設占用大量優質耕地 | ★★★建設占用部分優質耕地 | ★★★建設不占用保護區內耕地資源 |
| 農業生產恢復速度 | ★★★★★恢復農業生產迅速 | ★★★耕地大量減少對以種植業為主的農村經濟打擊很大，旅游業發展和勞動力轉移短期內難以實現，恢復到災前經濟水平需要相當長一段時間 | ★★★★農業增長方式由粗放型向集約型轉變， 生產恢復速度較快 | ★★★★★留守區內人均可耕地增加有利于農業生產較快恢復 | |
| 群眾收入潛力 | ★長時期內農業增收十分困難 | ★★較長時期內農業增收困難 | ★★★★農業增收潛力較大，參與其它行業機會更多，群眾收入逐漸向城鎮收入水平靠攏 | ★★★★★ 政府補貼與自謀職業收入結合，收入潛力大 | |
| 產業結構優化 | ★原有生產模式仍將阻礙產業結構的調整 | ★★大量農業剩余勞動力需要轉移，由于產業間關聯度低，結構調整比較困難 | ★★★★多種土地經營方式為農業產業化提供機會，集鎮群眾向第二第三產業轉移有利于產業結構升級 | ★★★★人口壓力和環境壓力減小，利用旅游業發展進行產業結構優化 | |
| 經濟增長潛力 | ★★★增長潛力較大，農業和第三產業發展具有一定發展空間 | ★★耕地數量和勞動力生產水平成為當地經濟發展的主要制約因素，經濟增長潛力不足。相當長的恢復期后，當地經濟的全面增長依托于旅游業的發展 | ★★★★農業發展前景較好，但人口的環境壓力可能對旅游業發展有一定阻礙，經濟增長潛力較好 | ★★★★增長潛力大，農業和第三產業發展前景好 | |
| 自然 | 對大熊貓棲息地的影響 | ★★維持原狀 | ★★★居住和生產活動相對集中，對大熊貓棲息地保護有利 | ★★★★居民集中安置，有利于大熊貓棲息地保護 | ★★★★★有利于保護生境 |
| 對棲息地連接廊道的影響 | ★★★當地居民繼續在原地生活，棲息地連接廊道仍然會對會受到干擾 | ★★部分集中安置點難以避開棲息地連接廊道 | ★★其中一個集鎮緊鄰大熊貓遷徙廊道 | ★★★★★居民搬出保護區，對棲息地連接廊道無干擾 | |
| 社會文化 | 鄰里關系和歸屬感及認同感 | ★★★★★原有鄰里關系和歸屬感及認同感得以保留， | ★★★★原有鄰里關系和歸屬感及認同感得到一定程度的保留 | ★★原有鄰里關系和歸屬感及認同感遭到一定程度破壞 | ★★★異地安置使原有鄰里關系和歸屬感及認同感遭到一定程度破壞 |
| 景觀格局 | ★★★★★原有景觀格局得以保留 | ★★★原有景觀格局可以部分保存 | ★集中安置使原有景觀格局得不到保存 | ★★★異地安置一方面使遷出人口原有景觀格局全部消失 |
注：★數量越多則代表該種安置模式在相應指標的效果愈佳
4 當地居民對安置模式的反饋
通過與村組干部和居民代表召開座談會，本文提出的四種安置模式均獲得當地人的高度認同。其中，就近安置獲得居民認同度最高，體現了居民震后迫切希望遠離危險的想法，以及希望依靠自身力量解決生產生活問題的決心。
四 結論與討論
地震后重建是一項復雜的社會工程，居民安置和生產、生活重建是其中的核心和關鍵。對臥龍的研究為地震災區安置提出了可以操作的模式，影響評價有利于從長遠和更加廣泛的視野重建家園。四種安置模式在政府管理、經濟、自然和社會文化方面所產生的效果不同，各有優劣，因此在具體實施過程中應該根據實際情況加以選擇，并積累試點經驗。根據保護區的實際情況，震后部分區域由于損毀程度過重或易發生次生災害而不適宜就地安置；震后可用土地面積不能滿足單獨采用就近安置或者原地集中安置的要求；而全部居民異地搬遷代價過高，且不利于形成社區認同感與歸屬感。因此，單獨采用任何一種安置方式都不合適，所以在臥龍特別行政區將采用混合式安置。混合式安置根據不同情況，將四種基本安置模式安一定比例組合。可以根據不同搬遷政策計算出需要異地安置的人數，再根據安置區實際情況確定適宜原地安置、就近安置和原地集中安置的比例。由于篇幅所限，此部分不在本文展開討論。
參考文獻
[1]胡鞍鋼. 汶川地震災害評估及災區重建的報告. http://news.sohu.com/20080703/n257917085.shtml
[2]海峰. 日本的震災防御與震后重建.科學大觀園.2008.(12):4-8
[3]徐富海. 巴基斯坦的災后重建方式.中國減災.2008.(01):36-37.
[4]保明東. 云南麗江地震民房恢復重建模式.中國減災.2001.11(1):33-37
[5] 北京大學景觀設計學研究院. 和諧生態家園重建工作手冊[M].北京：北京大學出版社，2008. 15-44.
[6]俞孔堅. 定位當代景觀設計學: 生存的藝術[M]. 北京：中國建筑工業出版社. 2006. 26-33.
[7]陳?,李麗. 地震科學的幾個發展趨勢.國際地震動態.2003.(01): 2-6.
作者單位：北京大學景觀設計學研究院
編輯：royal
